woensdag, juli 10, 2013

Hague Academy (revisited)


Ik verblijf momenteel voor drie weken in Den Haag, voor mijn tweede bezoek aan de Hague Academy of International Law. Sinds het interbellum spreken de meest befaamde grote namen uit het internationaal recht er een bont gezelschap van toehoorders uit de hele wereld toe, en dit op amper twee uur trein van Brussel of Gent. Hans Kelsen, Hersch Lauterpacht, Charles De Visscher, Alfred Verdross, Robert Redslob, Georges Scelle, Antonio Truyol y Serra, Philip Jessup, Charles Rousseau, Pierre Pescatore, René-Jean Dupuy, Serge Sur, Jules Basdevant... en zelfs de befaamde rechtshistoricus Meijers waren er actief. Ook Belgische professoren als Marc Maresceau (Gent), Jean Salmon (ULB) of Jan Wouters (KUL) spraken er de afgelopen jaren. De uitgegeven versies in de Recueil des Cours de l'Académie de Droit International (Brill/Martinus Nijhoff) zijn een soort eeuwige bijbel van het internationaal recht en een geweldige bron voor de volkenrechtshistoricus.

(Portret René-Jean Dupuy, ernaast  James Brown Scott, seminariezaal)

De lessen van bijvoorbeeld Robert Kolb (Genève), Laurence Boisson de Chazournes (Genève) of Ahmed Mahiou (CNRS) maakten in de zomer van 2008 op mij een grote indruk. Ik koesterde dan ook en sourdine het plan om nog eens terug te keren. Nu mijn doctoraat is ingediend valt de reeks van 2013 ideaal. De Academie is gekoppeld aan de bibliotheek van het Vredespaleis. Niet toevallig een van de beste ter wereld voor internationaal recht: het gebouw huisvest al honderd jaar het Permanent Hof voor Arbitrage, de eerste vaste internationale rechtbank, en sinds 1920 het Permanente Hof van Internationale Justitie (de voorloper van het Internationaal Gerechtshof of "World Court" van de VN).

De Academie werkt tweetalig: Frans-Engels. Niet omdat het Frans als handels- of bestuurstaal de kwantitatieve evenknie van het Engels zou zijn, wél omdat de taal als vector van een rechtssysteem begrippen definieert en vastlegt. Minstens een andere vreemde taal naast het Engels beheersen, leidt op die manier de internationale jurist naar een juiste appreciatie van de verschillende denkwijzen die aan juridische argumentaties ten gronde liggen. Voor de ongelukkigen die een van beide talen niet voldoende beheersen, is er overigens simultaanvertaling.


Dit jaar wordt de algemene cursus ("The Course of International Law. Practice and Process of the Law of Nations") gegeven door James Crawford (Cambridge), veruit de meest vooraanstaande van de hedendaagse internationalisten. Deze "algemene" lessenreeks overspant de drie weken en heeft als doel om een gevestigde naam toe te laten zijn licht te laten schijnen over het volledige volkenrecht. Zie overigens ook het bijzonder boeiende overzichtswerk van Robert Kolb (Les cours généraux de droit international public de l'Académié de La Haye), dat een selectie aan bijna 80 jaar algemene cursussen bundelt.

Crawford maakte vorig jaar in de samen met de rechtshistoricus en rechtstheoreticus Martti Koskenniemi uitgegeven Cambridge Companion to International Law zijn uitgangspunten duidelijk. De theoretische continuïteit is in het internationaal recht veel sterker aanwezig dan veel discours over globalisering of het "einde van de natiestaat" doet denken. Soevereine staten waren, zijn en blijven de voornaamste spelbepalers in een gedecentraliseerd recht (d.w.z. een recht waar geen gendarme bestaat, waar de rechtssubjecten zelf de regels scheppen, en zelfs de bevoegdheid van rechtbanken facultatief is). Zelfs mensenrechtennormen binden niet de burger rechtstreeks, maar zijn staat. "There is no alternative", zelfs niet voor tautologische uitdrukkingen als "soevereine staat". Dat betekent dan weer niet dat soevereiniteit impliceert dat een staat eender wat mag doen. Meer dan een "freedom from the law", gaat het om een "freedom with the law".

Dat betekent uiteraard niet dat normen niet gerespecteerd worden, of dat staten zich niets aantrekken van  het recht. Op zich zelf genomen betekent een geïsoleerde staat niets. Het is maar in verhouding tot andere, gelijke actoren, dat verbintenissen kunnen ontstaan en legitimerend juridisch discours nodig is. De specifieke uitdrukkingsvormen waarin normen gevonden worden, zijn net daarom heel divers. Staten kunnen zichzelf expliciet verbinden in een verdrag, maar ook gebonden zijn door het aanhoudende gedrag van de hele statengemeenschap als proto-juridische regel. Wanneer deze laatste door de meeste leden van die gemeenschap als dwingend wordt ervaren, verandert er iets in het recht. Deze internationale gewoontevorming proberen definiëren, is onbegonnen werk en moet dus wel blijven mislukken. Bewijs voor een gewoonte kan overal in gevonden worden. Zelfs een academische consensus kan genoeg zijn voor het IGH. Desalniettemin is het beroep op het collectieve oordeel van de statengemeenschap ("opinio iuris sive necessitatis") noodzakelijk als metafoor om -zonder expliciete wetgeving- het recht tegelijk te laten consolideren en evolueren. Zo is het perfect mogelijk dat een beleidsverandering bij een grote staat een schending van het recht uitmaakt, maar na twintig jaar tot de nieuwe regel is geworden.

Crawford komt in vijftien vraagpunten terug op de grote arresten van het IGH, de doctrine en een paar grote constitutieve verdragen (VN Handvest, Weense Conventie over het Verdragenrecht). Als prof én bijzonder ervaren praktizijn (hij verliet bijvoorbeeld vandaag de les om namens Australië te gaan pleiten in de walviszaak die momenteel voor het IGH aanhangig is) geniet Crawford een bijzonder aanzien. Voor een rechtshistoricus is het een hele opsteker dat hij de nadruk legt op internationaal recht als proces, en dus ook op de geschiedenis van de interacties tussen staten. Voor hem is  het internationaal recht geboren uit de interacties tussen staten in het Vroegmoderne Europa, wat niet toevallig de voorkeursperiode van uw dienaar is.


Vijf jaar geleden sprak dame Rosalyn Higgins, voormalig voorzitster van het IGH, ons toe. Dit jaar was dat de Amerikaanse IGH-rechter Joan Donoghue, voormalig juridisch adviseur op het State Department. Na meer dan twintig jaar in de Amerikaanse buitenlandadministratie kwam ze in 2010 in Den Haag terecht. Ze greep haar functie aan om in de VS de boer op te gaan voor het internationaal recht. Op die manier probeert ze de rechtseconomisch geïnspireerde kritiek op het internationaal recht en de VN tegen te gaan. Veel Amerikaanse politici kijken naar recht als een schaamlapje om de verdediging van fundamentele statenbelangen te verbergen. Het hoeft waarschijnlijk geen verbazing dat net de VS een van de stevigste veroordelingen van het IGH te verwerken heeft gekregen met de Nicaraguazaak in 1986. Donoghue hield in een no-nonsense stijl een pleidooi voor haar instelling en de juridische taal die er wordt gesproken. Ze trok in twijfel dat nationale rechtssystemen efficiënter of "juridischer" zouden zijn, en riep de academici in de zaal op om de effectiviteit van internationale rechtshandelingen te bekijken. Wat doet een winnende partij met een IGH-arrest ? Hoe wordt internationaal recht nationaal uitgevoerd ? Ten dele komen haar vragen wel tegemoet aan bestaande projecten, maar misschien nog niet helemaal waar ze vraagt naar een empirisch antwoord op de theorieën van bijvoorbeeld Eric Posner (Chicago), die een duidelijke primauteit aan het Amerikaanse grondwettelijke systeem toekent ten opzichte van het internationale.

Voor Donoghue had Lucius Caflisch, emeritus professor en lid van de International Law Commission (aeropaag van vooraanstaande professoren, die zich bezig houdt met het codificeren en "progressief ontwikkelen" van het volkenrecht) het spreekgestoelte bestegen.  Ook hij heeft een sterke band met de praktijk (oud-rechter in het EHRM in Straatsburg, meegewerkt aan de redactie van het Statuut van het Internationaal Strafhof). Niet toevallig legde ook Caflisch de nadruk op de duurzame en blijvende primauteit van staten in het internationaal recht, met de nadruk op de regels inzake grensafbakening. Het bepalen van territoriale of maritieme grenzen is traditioneel een taaie brok voor juristen. Een aantal IGH-zaken, zoals de North Sea Continental Shelf (waarin het Hof erkende dat soevereiniteit over het continentaal plat, of de afhellende kust onder water, een gewoonterechtelijke regel is), hadden ook ruimere implicaties voor het internationaal recht op zich.

Grenzen kunnen nooit worden los gezien van staten, en zullen dus ook altijd blijven bestaan: je moet weten waar de ene stopt en de andere begint. Hoewel ze vanuit ideologische hoek kunnen worden gezien als obstakels, die de uitwisseling van cultuur en goederen moeilijker maken, leidt hun uitschakeling tot chaotische migratietoestanden of rechtsonzekerheid. Zonder fysieke bezetting van een grondgebied, geen soevereiniteit. De noodzaak aan grenzen wordt dan weer afgeleid aan de aanvaarding van verkrijgende verjaring voor de bezetting van andermans grondgebied. Grenzen moeten stabiel en veilig zijn, en overleven soms zelfs het tijdelijke karakter van de verdragen die hen hebben gevestigd. Ook het "uti possidetis"-principe, dat bij het uiteenvallen van een staat de interne deelstaat-, kolonie-, of provinciegrenzen houdt als nieuwe natiegrens, is een logisch gevolg van de zoektocht naar stabiliteit, die gewapend optreden om grenzen te verleggen afwijst. Natuurlijke grenzen zijn in dat opzicht verre van ideale grenzen, omdat ze dikwijls symbolisch geladen zijn. Beter de consensus van twee staten over een artificiële grens, dan een afgeleide natuurlijke grens. 


Deze week zijn er twee specifieke lessen: Jean-Marc Sorel (Paris I Panthéon-Sorbonne) spreekt over de internationale normativiteit inzake monetaire en financiële zaken. Eyal Benvenisti (Tel Aviv) behandelt het Globaal Administratief Recht-project.

Sorel startte vanuit de vroege geschiedenis van het geld, om aan te tonen hoe zeer de geldcreatie aan het einde van de twintigste eeuw ontsnapt is aan de controle van de soeverein. Door geld te gebruiken als een financieel product, maken privé-instellingen (banken, fondsen) het tot een verhandelbare commodity op zich. Terwijl er amper een juridisch kader bestaat om kapitaalbewegingen te controleren. Sorel beschreef mooi hoe sinds het loslaten van de aangepaste goudstandaard door de VS in de jaren '70 (maar eigenlijk al daarvoor, sinds de jaren 1950 en de creatie van "eurodollars" en vervolgens "petrodollars"), geldcreatie ontsnapt aan de staat.  

Terwijl de akkoorden van Bretton Woods (1944) eigenlijk een juridische revolutie inhielden. Het interbellum was een periode van monetaire anarchie, waaraan Britten en Amerikanen een einde wensten te stellen. Het gewoonterechtelijk principe, vastgelegd door het PHIJ in 1929 (zaak aangaande Servische en Braziliaanse leningen), volgens hetwelke elke staat het recht heeft zelf zijn eigen muntpolitiek te bepalen, ging door de creatie van het muntfonds en de verplichting tot onderlinge convertibiliteit (art. VIII IMF-Statuut), teniet. Het IMF trad in de eerste vijftien jaar na de oorlog bijzonder verplichtend op: staten dienden om toestemming te vragen voor ze konden devalueren, of de geldkraan ging dicht voor een paar jaar. Daartegenover stond dat de economisch fundamentele beslissing van de Nixon-administratie om uit het systeem te stappen, als een simpele optie in de statuten van het Fonds stond.  In 1971 waren er zeven keer meer dollars in omloop, dan de corresponderende hoeveelheid goud in de koffers van de Federal Reserve (zie ook de poging van de Gaulle om dit aan te klagen, door schepen naar Fort Knox te sturen om de Franse dollars in goud te wisselen). Door de Amerikaanse beslissing ging de kern van het IMF-verdrag eigenlijk teniet. Sorel noemt het IMF-statuut dan ook een hypocriet document. De daaropvolgende akkoorden van Washington (december 1971) leidden tot vlottende valuta, het herstel van de oude gewoonte, en dus veel meer speculatieplezier voor de banken. Eigenlijk was ook dat maar schijn: centrale banken wachtten steeds meer op de financiële markten, en lieten zo hun bevoegdheid uit handen glippen. In Europa kwam dan in 1978 het Europees Monetair Systeem tot stand, op basis van aanbevelingen gericht tot de lidstaten.

In het financieel recht komen allerlei soorten normen samen tot een ad hoc pluralisme. Eigenlijk bestaat er amper nog een hiërarchie tussen internationale verdragen (weinig, en als ze al bestaan, zijn ze uitgehold door de feiten of onvolledig), nationale wetgeving (enkel die van de belangrijkste staten telt), regionale normen (die in het geval van de EU wél verplichtend zijn), privé-contracten (shoppen overal naar het voordeligste rechtssysteem en onttrekken de facto de belangrijkste transacties aan het gezag van één staat) of transnationale gemeenschappelijke praktijken (een soort revival van het veel oudere internationale handelsrecht). Enorme bedragen kunnen zonder al te veel formaliteiten verschuiven tussen banken. Dit kan leiden tot meer efficiëntie in transacties, maar komt maar al te dikwijls neer op het overlaten van de regels aan de spelers zelf. Zo lenen doen banken aan geldcreatie door munten nooit te laten terugkeren naar de centrale bank of land van oorsprong (geval van de euro- en petrodollars, wat neerkomt of "offshore"-constructies), en zelf maar een fractie van de ter beschikking gestelde bedragen in kapitaal te houden. Voor de staten komt dit eigenlijk niet slecht uit, want al het (fictief) geschapen krediet komt ook hen ten goede, aangezien het publieke systeem niet meer volstaat om geld te creëren. Sorel spreekt daarin van een "Pacte faustien" tussen publieke autoriteiten en privé-markten: "on vit avec le diable, on sait que c'est le diable, mais on ne peut plus se passer de lui". De recyclage van de petrodollars leidde bijvoorbeeld tot een grote financiële crisis in de ontwikkelingslanden in de jaren '80. In 1982 trad het IMF op in Mexico: het land was eigenlijk bankroet, maar... zoals zo vaak bij een faillissement kon dit erger uitvallen voor de schuldeisers, Amerikaanse privé-banken, dan voor de schuldenaar. Om de Amerikaanse banken recht te houden kreeg Mexico een "programme d'ajustement" opgelegd, dat de schijn van terugbetaling (en dus: van kredietwaardigheid van de Amerikaanse banken tegenover hun eigen tegenpartijen) moest recht houden.

Dat markten zichzelf niet kunnen reguleren, blijkt maar al te duidelijk uit de subprime-crisis, waar de relatieve anarchie gekoppeld werd aan het herverpakken van kredieten, waardoor op een gegeven moment lucht werd verhandeld. Terwijl het juridisch kader dus veel te weinig verplichtend is. De Basel-III-normen (die de kapitaalvereisten voor banken optrekken) worden door Sorel beschreven als "onbegrijpelijk voor een jurist", gezien de talrijke vrijblijvende en contradictorische formuleringen. Een "gentlemen's club" van privé-ondernemingen of gouverneurs van centrale banken schuift staten regels toe, die dan... al dan niet worden overgenomen. Sorel vindt het ongehoord om, in de woorden van de economist en Nobelprijswinnaar Paul Samuelson, "de aberrante unie van  wiskundige logica en chaotisch menselijk gedrag" zonder regels te laten verlopen. Markten zijn intrinsiek bepaald door irrationele factoren. Het privé-systeem is dus een "non-système": uiteindelijk moeten de staten toch ingrijpen als het ontspoort. Het tragische is natuurlijk dat de overheden niet hebben ingegrepen: de geboorte van het privé-systeem is niet contra, maar praeter legem geschiedt: het was helemaal niet onwettig.

(zie overigens dit radio-interview van EU-commissaris Michel Barnier, bevoegd voor Interne Markt, waar hij gepassioneerd wijst op de grote wetgevende activiteit van de Commissie terzake; Barnier gelooft dus duidelijk meer in een "watershed moment" dan Sorel)

Globaal Administratief Recht of "GAL", komt dan weer over als een restatement-project van het zich opdringende probleem van multi-level governance. Op verschillende juridische trappen komt de burger in aanraking met regionale, nationale, Europese of universele publieke gezagsdragers, of met multinationale ondernemingen. Wanneer deze entiteiten beslissingen treffen die je als individu raken, beschik je vaak niet over het recht te worden gehoord, of over de mogelijkheid de beslissingsnemer aansprakelijk te stellen. In het Belgische nationale recht kan je je wenden tot de hoven en rechtbanken, de Raad van State of het Grondwettelijk Hof. Europees kan je naar het Gerecht van Eerste Aanleg, of, indien een definitieve nationale beslissing je in je fundamentele rechten en vrijheden raakt, naar het Europees Hof voor de Rechten van de Mens in Straatsburg. Maar daar stopt het dus een beetje. Internationale Organisaties genieten immuniteit en kunnen bijna niet aansprakelijk worden gehouden (zie de Nederlandse Srebrenica-processen of de problemen met de anti-terreurmaatregelen die de VN-Veiligheidsraad heeft gevraagd tegen individuën: in Straatsburg of in Londen bevestigd, in Luxemburg afgekraakt).  

De laatste jaren is internationaal samengewerkt tussen instituten en universiteiten om te komen tot een dwarsdoorsnede van gemeenschappelijke best practices in staten en internationale instellingen, die vooral internationale organisaties bewust moeten maken van de noodzaak om "accountable" te zijn (verantwoording af te leggen) en de personen tot wie normen en beslissingen gericht zijn, te laten participeren aan het beslissingsproces. Ook moeten "decision makers" (institutioneel) onafhankelijke en (individueel) onpartijdig zijn, en mogen ze hun bevoegdheden niet overschrijden (vergelijk met machtsoverschrijding of machtsafwending bij de Raad van State bij ons). De les van Eyal Benvenisti probeert een overzicht te geven van de daadwerkelijk aanwezige aanknopingspunten om tot een dergelijke uitbreiding te komen. De structuur van het internationaal recht maakt het evenwel niet evident om dit zomaar door te voeren. Het is gemakkelijk gezegd om dit te poneren vanuit politiek, filosofisch of management-perspectief. Zoals hoger gezegd, staan staten evenwel centraal in het spel. Een rechtstreekse link tussen burger en internationale organisatie is maar mogelijk voor zover staten daarmee in het constitutieve verdrag tot oprichting van die organisatie, hebben ingestemd. Zo kan je als personeelslid van de VN naar het Administratief Tribunaal van de VN stappen, bij de ILO naar het ILO-administratief tribunaal en voorzien de verdragen inzake de EU in een Hof van Justitie en een Gerecht van Eerste Aanleg. Bestaat die mogelijkheid niet, dan heb je pech. Regels van toepassing verklaren op personen die niet met een instemmende staat verbonden zijn, is allesbehalve evident (denk maar aan de moeilijkheden van het Internationaal Strafhof). Ook de erkenning van normen van absoluut dwingend internationaal recht (zoals de genocideconventie) is onderworpen aan erg zware tests.



De Hague Academy is, tot slot, geen vrijblijvend zomeruitstapje (los van het in Nederland immer regenachtige weer). De organisatie heeft ongeveer een maand op voorhand de voorbereidingsteksten gecommuniceerd aan de deelnemers. Vooral in 2008 heeft dit me een pak werk gekost. Ik kan me dan ook geen betere vuurdoop in het internationaal recht voorstellen dan de voorbereiding voor de algemene cursus in Den Haag, ongeacht wie hem geeft: de voornaamste bronteksten komen hoe dan ook aan bod, en je krijgt meteen te zien wat toonaangevend is in de literatuur, zowel wat betreft de recentste syntheses als voor de canonieke werken (Lauterpacht, Kelsen...). De lessen gaan evenwel door voor groepen van 300 auditeurs, wat interactiviteit aanzienlijk bemoeilijkt. Desalniettemin voorziet elke lesgever een seminarie per week, waar in kleinere groep rond concrete cases gewerkt wordt.

Geen opmerkingen: